现有土地法规恐成新土改绊脚石
现有土地法规恐成新土改绊脚石
导读：
现有土地法规恐成新土改绊脚石
民间实验倒逼土地流转改革：农地资本化寻突破
上海自贸区土地流转破题
现有土地法规恐成新土改绊脚石
被寄予厚望的十八届三中全会将于下个月召开，新型城镇化的核心—新一轮土地改革未炒先热。
有关下一步改革方向的猜测、爆料纷至而来：有媒体宣称，林权、土地承包经营权和宅基地使用权“三权”抵押融资有望突破；也有知情人士透露，国土部已为“新土改”政策定调：将探索“以集体建设用地使用权交换企业经营权”的新路径……但总体来看，更多业内人士认为，土地改革难有根本性的突破，仍以逐步推进为主。
“在土地制度改革的一些细节问题上可能会有所突破，这其中包括继续进行农地的确权、颁证、登记工作，继续创新农村土地承包经营权流转实现方式的多样化，在转包、出租、互换、转让、股份合作之外，通过信托、抵押等方式将之与金融创新捆绑在一起，从而增加农民的资产性收益。”中国社科院农发所宏观室主任党国英如是展望三中全会“新土改”政策动向。
这与土地改革遭遇到的阻力和难度有关。以土地确权工作为例，原计划在2008、2009年铺开的确权工作一直延续至2011年，而按照2013年中央一号文件的说法，未来5年内这一确权、登记、颁证工作都将持续进行下去。
作为“新土改”其他举措的前提—确权工作的延误将直接影响新一轮土地改革的进度。最关键的还是现有法律的错位，其他改革举措都面临着上位法的限制。
虽然接受《中国产经新闻》记者采访的华中师范大学中国农村问题研究院教授邓大才对“三权”抵押融资模式非常赞同，认为这是让资源变成具有资本功能的一个途径，很多地方已出台了相关的抵押方案，但《土地承包法》和其他法律并不允许这样做，只是一号文件对此有所涉及。
比如《担保法》中规定，耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权不得抵押。《土地承包法》和《物权法》也规定，通过招标、拍卖、公开协商等方式承包的农村土地可以抵押外，通过家庭承包取得的土地承包经营权是不允许抵押的。
据邓大才介绍，湖北的鄂州早已在试点“五权”抵押融资模式。从实践来看，农民和企业都很欢迎，但在缺乏地方政府的担保下，银行机构的积极性普通不高。
中国社科院农村发展研究所研究员张元红对《中国产经新闻》记者分析，银行接受一个东西作为抵押物和担保物，这个东西首先必须要有价值，其次就是能够变现，有交易市场存在，否则银行就不愿意接受，这很正常。
在先有法律制度的规定下，农村土地承包权和宅基地使用权的价值和转让空间有限，可以兑换的市场价值也很有限。张元红说。
此外，官方层面还有一些反对声音。比如中央农村工作领导小组办公室主任陈锡文曾公开表示，在加快农村金融体制改革过程中，应排除土地承包经营权、宅基地和农民房产作为抵押。
“土地承包权、宅基地和房产是农民最后的生存依据，在任何情况下，都不能拿走农民土地承包权、宅基地和房产，否则会引发农民流离失所，影响社会稳定。”陈锡文说。
"三权"抵押融资模式的确存在一些潜在的风险，比如可能会形成呆账，部分农民失地。”为此邓大才建议，建立一个救济机制，以确保农民失地后能拥有一个基本的生活保障。
对于宅基地和集体建设用地入市的问题，张元红估计近期放开的可能性不大，即使放开也会有很多限制，比如限制其使用方向等。因为这会涉及到小产权房的问题，放开等于把小产权房放开了。
张元红提醒，所有权、产权交易的放开与土地用途的规范和管制是两回事，即使放开了也不等于说你可以随意安排。比如城里人想在乡下买块地皮盖房子，这个期望是永远不可能实现的。国外土地虽然是私有的，但这些土地的用途也要遵守政府的规划。
有消息称，新一轮土地改革的总体方案是探索以“集体建设用地使用权交换企业经营权”的新路径，严禁将农地直接流转为商品房建设。
对于“集体建设用地使用权交换企业经营权”的说法，邓大才建议把“交换”两字换成“结合”，因为目前采取的模式很多，有入股、租赁的方式，还有置换物业的方式。最好采用让农民长期收益的方式，而不是一刀切断农民和他们“产权”的联系。
民间实验倒逼土地流转改革：农地资本化寻突破
土地制度的突破或许依然需要自下而上的改革。
目前关于农村集体用地流转的消息层出不穷。而在民间，有些试验和试点已突破了现有制度，农地资本化暗潮涌动。据土地流转中介服务商土流网CEO伍勇估算，农地资本化可释放70万亿-80万亿的土地价值，持续为后期的工业化、城镇化助力。
在世联地产(002285)董事长陈劲松看来，“土地资本化”是过去十多年乃至未来很多年都将存在的现象。“工业化、城镇化要继续推进，农村土地流转必须放开，”包括伍勇在内的诸多房地产和学界人士认为，农地的确权、城乡地价统一、集体建设用地流转，将是一个长期渐进的过程。
荒山林地买卖盛行
“荒山是目前农地投资最大的一块。”伍勇说，2009年土流网刚开始创建时，业务以耕地经营权流转为主，而这两年，荒山和林地买卖成为主要业务种类。
近两年来，商品房限购等抑制投资性购房需求政策让大量资金从房产投资市场撤出。而此时，农村土地资本化开启，土地确权与发证、土地抵押贷款、农地入市等政策，让大量投资者开始了圈地运动。
伍勇认为，今年年中以来，A股市场“土地流转”概念板块的出现，其实质是在城镇化推动下，板块个股所拥有的土地价值将得到重估。以岳阳林纸(600963)为例，受益于土地流转概念，近期该公司股价持续上涨，10月份有7个交易日股价累计上涨50%左右。该公司表示，目前拥有权属清晰的林业面积近200万亩。
伍勇透露，岳阳林纸仍有继续寻找和增持林地的意向，并已委托土流网在全国范围内物色合适的标的。
“对于开发商而言，寻找二级市场的流转土地，是获取土地的重要方式。”伍勇介绍，按目前国土部规定，土地招拍挂后一年不开发要收20%违约金，两年不开发就要收回，而很多拿地的企业并不具备开发能力，因此要寻找下家。包括很多地方国土部门、城投公司下属公司均有这类意向。
集体建设用地渐进入市
除了林地、荒山的买卖，农地流转的另一大重要形式是集体建设用地的流转。
根据我国现行土地管理法，农村土地包括农用地、集体建设用地、未利用地（荒山、滩涂等）三种形式。农村集体建设用地主要是宅基地、村集体建设用地和乡镇企业用地，不能直接用于商业开发，比如建设商品房、商业地产等。要想进行商业开发，一定是先由国家征用，变成国有土地之后，再进行公开招拍挂。
据介绍，一些地方现在已经突破了必须将集体用地收归国有再进行出让的程序，而是由当地村、镇直接将集体建设用地转为工业用地，方法包括让企业成为村集体的一员；企业与村里合办合资企业；村里拿出地来做厂房，入股成立公司等，如成都的城乡统筹就是如此。
这种自下而上的变化倒逼制度变革。2013年1月18日，深圳公布土改
细化实施方案的“1+6”文件，便提出允许深圳市区集体建设用地当中的工业用地上市流转。
伍勇认为，预计有更多地方会试验集体建设用地直接入市的改革，这是工业化大势所趋。
招商证券(600999)分析师罗毅也指出，经营性集体建设用地流转的试点，主要在政府引导下进行流转，提供城市化发展所需的工业用地等“准增量”，增收造福农民，相对收储更有效率解决用地需求，短期内试点范围将继续扩大。
而在宅基地的流转方面，根据罗毅的测算，全国可释放闲置宅基地土地面积约为93万公顷，占全国城市建成区面积21%；容积率提升可释放土地面积709万公顷，占全国城市建成区面积1.6倍。
国泰君安证券分析师李品科、孙建平认为，土地资本化是趋势和方向。目前地方试验中具有代表性的做法有浙江省嘉兴模式、山东枣庄模式、成都温江模式、重庆模式。
据其测算，假设农村建设用地中的8%可流转，可增加233万公顷建设用地，使城市建设用地面积增加60%，满足未来6年城市建设需求；以农村、乡镇人均用地面积与城市人均用地面积差额的50%计算，可节约368万公顷建设用地，占现在城市建设用地的94%，满足未来9年需求。
据伍勇估算，林地、荒山、集体建设用地、宅基地等农地潜力释放出来，大概是70万亿-80万亿的财富规模。他认为，在耕地、林地、集体建设用地流转之后，宅基地也有望渐进入市，逐步化解小产权房、供地垄断等问题。
不过，上述券商人士及土地学者指出，从现有制度改革进展来看，实现农村土地与城镇土地的同权同价，进而达成自由交易短期内仍难以实现，作为前提条件的确权工作为当前之重。截至2012年底，全国农村集体建设用地累计确权发证率达94.7%。
上海自贸区土地流转破题
上海土地流转的大文章将由自贸区来破题。上海证券报记者昨日获悉，上海已确定赋予自贸区管委会在土地管理方面更多的操作权。由于自贸区内土地供不应求，工业用地通过流转实现二次开发已时不我待。上海市国土局为此提出，自贸区年内就要在土地流转上拿出成果。
上海自贸区原土地规划是严格按功能区块来划分的，分为行政办公用地、商业金融业用地、研发生产用地等11个功能区块。但自贸区挂牌后，欲在区内开设业务的国内外企业蜂拥而来，“地荒”显现。自贸区管委会因此考虑打破功能区块概念，将占自贸区总体面积80%的工业用地部分流转为商业用地，这一设想迅速获得上海市国土局的支持。
10月10日上午，上海自贸区迎来市国土局的调研。该局明确表示，作为全市性课题的土地二次开发将在自贸区内先行试点，并为此赋予自贸区管委会更多的管理与操作权。就在调研结束后的当天下午，上海市国土局便召开专题研讨会，提出上海年内要在土地管理制度改革上取得一定成效。
记者昨日在上海自贸区采访看到，区内已有低层仓库或厂房在做拆迁准备。据悉，上市公司外高桥(600648)位于自贸区门口的办公楼也将在短期内完成搬迁，之后这片地块将供汇丰与花旗两家外资银行使用。而其他诸多外资银行还在长长的排队名单上，等待工业用地流转完成后依次认购使用区块。就在上海国土局调研结束后的一周左右时间，先后有摩根士丹利、日本SBI金融集团、汇丰等外资投行以及索尼、奥托昆普等外企，派出高层来到上海自贸区管委会洽谈合作。
自贸区热直接带动了区内办公楼租金和土地价格的飙涨。位于自贸区管委会对面的外高桥大厦，所有办公室甚至车库都早已被借完，租金则较自贸区挂牌前翻了四倍。就在昨日，上海自贸区首个工业地块项目举行转让签约仪式，该项目净资产评估值较账面值溢价高达5.4倍，在经过81轮网络竞价后，又以92%的高溢价率成交。
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