试论住宅小区共用部分的产权问题
一、问题的提出
〔 案例一〕广州侨爱苑住宅小区的侨爱房产开发公司状告该小区的业主委员会及华信物业管理公司，要求法院判令两被告停止侵占原告所有的邮政所、露天的停车场、游泳池等场所。该案的背景是在侨爱苑业主委员会成立以前，该住宅小区一直由侨爱房产开发公司自行进行物业管理，这种“建管不分”的局面导致侨爱苑的业主们对其物业管理工作极度不满，在业主委员会成立以后，业主委员会通过公开招标的方式依法选聘了华信物业管理公司，纠纷就发生在小区物业移交的过程中。侨爱房产开发公司认为，小区内的邮政所，露天的停车场、游泳池等场所、设施由其投资建造，而且根据相关法规以及广州市建委的有关规定，上述场所、设施的产权应由其所有，故两被告强行侵入上述场所、设施是对其合法权益的侵害。
〔案例二〕广州市新兴白云花园小区系市政拆迁安置小区，由广州市道路扩建办出资购买，用于安置内环路拆迁户，并由其负责对小区进行物业管理，后由经广州市建委批准成立的悦华物业管理公司进行物业管理。新兴白云花园业主委员会成立后另行选聘了物业管理公司，但由于道扩办一直拒绝承认业主委员会成立的合法性，拒绝移交小区物业管理权，导致该业主委员会向法院提起诉讼，要求悦华公司与道扩办移交物业管理档案资料、物业管理用房及全体业主共用的房屋、场地和财物。在诉讼过程中，双方就住宅小区内的共用部分如农贸市场、车库、保龄球场、游泳池、网球场、老人活动中心等场地、设施的权属问题各执一词。
上述两案均涉及到住宅小区共用部分的产权归属这一新类型的问题，由于现时住宅小区共用部分问题立法的不健全，学术研究的相对空白，导致业主与开发公司、物业管理企业因在住宅小区共用部分中各方的责、权、利不清楚，进而引发纠纷。且开发商与物业管理公司之间不脱钩，掩盖了住宅小区内一些资产的归属问题，而当业主委员会自行选聘物业管理公司后，开发商往往以物业管理用房及小区配套设施产权归其所有而拒不移交，致使双方矛盾爆发。上述涉案的邮政所、农贸市场、老人活动中心、露天停车场、游泳池、网球场等应属投资兴建的开发商，抑或属小区的业主，在我国的相关法律法规中对此均没有作出明确规定。法院在审理两案的过程中也出现了两种意见，一种意见认为，上述争议的场所、设施是由开发商投资兴建，按照“谁投资谁享有”这一物权法上的传统原则，产权理应由其享有。而另一种意见认为，根据相关法律法规业主在购买商品房时所支付的价格中就已包含了开发小区内的公用设施配套建设费，如在《建设部商品住宅价格管理暂行办法》第五条、《广东省城镇新建商品房交易价格行为规则》第八条中规定，商品房销售价格构成中的“成本”包含“小区基础设施和公用设施配套建设费”，因而，讼争场所的实际投资者不是开发商，而是业主。笔者认为，住宅小区共用部分产权归属的问题，不能简单用物权法中传统的“谁投资谁享有”原则一概而论，而应该根据住宅小区共用部分自身所具有的特性区别予以解决。
二、住宅小区共用部分的涵义和特性
根据建筑物区分所有权理论对建筑物专有部分与共用部分范围与权属的划分，大家对开发商将住宅为主的商品房按照市场供需原则卖给了各个业主，并由业主所有，以及单幢住宅公摊面积所包含的相关配套设施、设备（如电梯、消防设施、照明系统等等）属于住宅内全体业主所有的房产、产权关系这些方面已经形成了共识。但是，对于住宅小区共用部分的涵义还存在较大的分歧，常常将住宅小区共用部分与单幢住宅共用部分混为一谈，即使是在用词上也是各有不同，有的称之为“住宅小区公共设施”、有的称之为“住宅小区共用设施、设备”、有的称之为“住宅小区公用配套设施”。笔者认为，“住宅小区共用部分”这一表述较为贴切，首先，从分析权属关系的法律术语角度来说，“共用”比“公用”、“公共”更为确切；其次，住宅小区内除了明确由业主专有的产权外，其余的部分包括邮政所、超级市场等有上盖的建筑设施，也包括煤气管道、供电线路等单独的设备，还包括不能归类为设施、设备的道路、绿化等场地，故不能笼统称之为设施或设备。
要正确理解住宅小区内共用部分的概念，首先要界定好住宅小区共用部分与单幢住宅共用部分这两个概念：住宅小区共用部分是指处于一个住宅小区之内，由整个小区的业主、使用人共同使用的公用场地、设施及设备，如学校、居委会、邮政局、停车场、网球场、游泳池等等，它不限于某一幢建筑物内的业主所有或使用。而单幢住宅共用部分是指处于一幢住宅之内，由整幢住宅的业主、使用人共同使用的公用部分、设备，如楼梯间、电表间、中央空调、供水电管道、邮政信箱等等（诚然，部分独立的商住大厦亦具备诸如停车场、室内网球场、游泳池等设施，但是本文所指的单幢住宅共用部分中的“单幢住宅”只是狭义的仅具居住功能的住宅）。
通过与单幢住宅共用部分的对比，我们可以对住宅小区共用部分的特性进行如下的归纳：
1住宅小区共用部分权属主体的复杂性。单幢住宅内共用部分的主体涉及的只是业主与业主之间对共用部分的持分共有的关系，因此，单幢住宅共用部分也可以称之为单幢住宅共有部分。业主在向开发公司购买商品房时，支付的房价中就包括了商品房套内建筑面积及单幢住宅分摊的公用建筑面积，因而单幢住宅内的产权十分明晰，按照建筑物区分所有权理论，业主对住宅专有部分享有所有权、而对单幢住宅共用部分享有持分权，而持分权即为单幢住宅全体业主共同拥有建筑物共用部分的所有权。①至于住宅小区共用部分的权属问题就涉及到业主的切身利益、房产开发公司对住宅小区的权益、国家对住宅小区共用部分的管理等多方的关系，《广州市居住小区配套设施建设的暂行规定》中规定，“居住小区的配套建设项目投资，可按不同的使用性质，分别由各有关单位承担。居住小区用地范围内的市政基础设施……由开发单位负责投资建设，统一纳入综合开发费用。文化教育、行政管理等服务性的配套设施……应由开发建设单位负担，统一纳入综合开发费用。”“商业服务等经营性的设施，按商品房价格出售，其中粮店、煤店、新华书店等按商品房价格的70%出售。医疗卫生单位用房按成本造价出售使用。”可见，业主对于住宅小区共用部分的“共用”并不等于“共有”。
2住宅小区共用部分使用功能的广泛性。开发公司为使住宅小区更适合居住，都会尽力完善各方面的公共配套设施以吸引顾客，诸如道路、供电、绿化等市政基础设施，学校、居委会、物业管理用房等文化教育、行政管理等服务性的配套设施，超市、书店、肉菜农贸市场等商业服务性经营设施，以及网球场、游泳池、甚至高尔夫球场等康乐设施。在《广州市城市规划条例》中，明确要求“国有土地使用权的出让，城市规划部门应根据批准的详细规划提供出让地块的位置、范围、规划用地性质、建筑容积率、建筑密度、绿地率、停车场（库）、配套设施等项规划要求。”《广州市商业网点管理条例》中规定，“新建居住小区、改造旧城区、工矿企业生活区、兴建车站、港口、机场和旅游景点等均应同时把配套的商业网点纳入统一规划。城市新建居住小区规划应有7%左右的建筑面积用作配套商业网点用房。”显然，成片开发的住宅小区在这方面明显比独立的高层建筑楼盘更具优势，而与仅具有居住功能的单幢住宅就更没有可比性了。
3住宅小区共用部分建筑、构造的多样性。小区共用部分中，有的是露天的绿化带、游泳池、网球场、停车场等场所，有的是分布、贯穿在小区各处的照明、消防设施、天线、煤气管道等设备，有的是有上盖建筑的学校、超市、居委会等设施。而即便是那种多功能商住大厦内部的配套设施设备，都是单一地建造在大楼内部的密闭空间内，这种构造上的独立性、单一性对于专有部分与共用部分之间的权属界定来说是较为简单的，而由于住宅小区内共用部分建筑、构造的多样性，使得权属的划分变得更为复杂。
学界早已对建筑物区分所有权理论进行了深入的探讨，对解决单幢住宅共用部分的产权问题的理论亦日臻完善，而对于住宅小区内共用部分的产权性质在理论上、实务上的探索仍在起步的阶段。单幢住宅共用部分的理论可以在某些方面起到一定的借鉴作用，如业主对小区共有的共用部分的权利义务与其对单幢住宅共用部分的权利义务差不多，它随同业主对建筑物专有部分的权利的得失变更而得失变更，具有从属性等。但不能机械地照搬其理论进行解决，时下有的观点正是由于将两者混为一谈，因此适用了建筑物区分所有权的理论来解决住宅小区共用部分的权属问题，认为住宅小区共用部分的产权应一概由全体业主共有。②
三、住宅小区共用部分的产权归属
通过上述对住宅小区共用部分的分析，可见住宅小区具有其自身的特性，笔者认为，对其产权性质的界定要遵守以下原则：谁投资谁享有的原则；充分发挥价值的原则；兼顾国家利益、集体利益和个人利益的原则。谁投资谁享有的原则是传统物权法上的原则，是界定产权的基本标准。充分发挥价值的原则则体现了现代物权法的发展方向，是对谁投资谁享有原则的限制与修正，以充分发挥物的价值，提高整个社会的福利水平。而兼顾国家利益、集体利益和个人利益原则是对前两项原则的补充和协调。③具体来说，住宅小区共用部分可以分为以下几种情况区别地界定产权：
（一）对法律规定是市政基础设施的，产权属于国家。如《广州市居住小区配套设施建设的暂行规定》中规定道路、排水、供水、供电、路灯、绿化供气等市政基础设施，“居住小区内配套建设的各种设施，凡由开发单位负责投资，如属无偿提供给使用单位的建筑物，其产权归国家所有，由房管部门按共有房屋管理。”据此，其法律性质可以明确，即属于国家所有，由各级政府职能部门行使管理权，对此有建设、维修、改良、更换的义务，有进行合法的托管、收益、处分的权利。而业主对此的权利仅仅是一种公法上的权利，是一种只要具有公民或市民资格就能享有的对国家公共财产的使用权利，没有物权法上的权利的意义，业主对它们的义务也是与一般的公民和市民对市政设施的义务一样的。④再看案例一中讼争的邮政所，明显属于市政基础设施，因而，其产权属于国家。
（二）对法律未明确规定为市政基础设施的小区公用场地的土地使用权，产权由业主共有。如案例一中讼争的露天停车场，或是住宅小区中的园林小景等这些不含地上建筑物的场地，确定为业主共同享有土地使用权较为合适。有人认为，业主只是购买了土地使用权证上确定的基地的土地使用权，即单幢住宅共用部分的使用权。笔者不同意这种看法，因为全体业主实际上支付了整个物业的全部土地使用面积的土地转让金。尽管开发公司与业主签订的购房合同中只是注明了业主所占的单幢住宅共用部分中的土地使用权份额（基地的土地使用权份额），但实际上，业主向开发公司购买房地产所支付的价款中就含有整个被开发的住宅小区的土地使用权转让金。开发公司从政府或上手的土地使用权人手中取得土地使用权时，支付的是整片住宅小区建设用地的土地使用权出让金或转让金，而在开发公司将住宅销售出去时，此笔款项已经作为住宅小区建设成本打入到销售金额中，这从我国建设部和各地的商品房销售价格的管理规定中可以看出，譬如《广东省城镇新建商品房交易价格行为规则》第八条规定：“商品房销售价格构成包括：（一）成本：地价（土地使用权出让金）和征地拆迁补偿费……”因此，从市场经济的平等交易原则和民法的等价有偿原则看，应该将该公用场地使用权转归全体业主享有，保障业主的合法权益。这种土地使用权是一种物权法上的权利，即传统物权法上的地上权（有的学者称之为基地使用权）。若不将该公用场地的土地使用权确定为业主享有，也就意味着开发公司仍然享有土地使用权，这种确权的结果将使开发公司可以在住宅小区交付之后仍然可以任意地进行土地开发，使住宅小区的居住环境受到破坏，业主却无法寻求救济；开发公司还可以要求业主对该公用场地的使用交纳使用费。这显然不公平不合理。既然如此，有人会问，案例中讼争的停车场既然由业主享有土地使用权，为何还要收费呢？其实，业主停放车辆在停车场内所缴纳的并非土地使用费，而是业主委员会委托物业管理公司代表业主行使管理权所收取的服务费。这与产权归属于业主是没有冲突的。
（三）对法律未规定为市政基础设施的小区公用设施、设备的产权归属，一般根据实际的投资来源确定，即“谁投资谁享有”原则。以案例中讼争的游泳池、网球场、老人活动中心这类的公用康乐设施为例，有的是由全体业主直接或通过业主委员会投资建设的，这应当归全体业主共有，由业主委员会经营；有的是部分业主投资建设的，这应归部分业主共有；有的是开发公司投资建设的，如果没有将建设费用打入住宅销售价格，自然不属公用设施，由开发公司所有，但如果将建设费用打入住宅销售价格了，则相当于由全体业主投资建设，由全体业主共有。
根据《建设部商品住宅价格管理暂行办法》第五条规定，住宅小区基础设施建设和住宅小区非营业性配套公共建筑的建设费包含在商品房住宅价格成本内，故住宅小区内的如游泳池、网球场等非营业性配套公共建筑的建设费用实际已计算在住宅销售价格内，因此，这类设施设备实际为全体业主投资建设，应由全体业主共有。这类设施设备之所以是非营业性配套公共建筑，是因为其运作并非以盈利为目的，尽管业主使用这类设施时，一般是要缴纳费用的，但这笔费用并非使用费而是设施的管理、养护费用，因此，业主在使用小区游泳池、网球场之类设施时一般要比小区外其它的场所的收费要低。相对而言，以盈利为目的的营业性设施设备，如农贸市场、超级市场、饮食店等，根据《建设部商品住宅价格管理暂行办法》第六条规定，住宅小区内的营业性用房及设施的建设费用不计入商品房的价格中。而在《广州市居住小区配套设施建设的暂行规定》中则规定，“商业服务等营业性的设施，按商品房价格出售……”可见其实质等同于商品房，在开发公司出售之后，其产权就应由购房者所有。
（四）法律明确规定由全体业主共有的公用设施及设备的产权。譬如《广州市物业管理办法》第三十二条规定，物业管理用房在经过业主大会或业主代表大会同意后，可以按建筑安装工程造价折算购买，其费用由全体业主承担，产权归全体业主共有，其租金收入用以补贴物业管理费用。但是，由于我国各地对于物业管理立法的分歧，对物业管理用房的产权规定有两种：一种是由全体业主（通过业主委员会）共有，如上述《广州市物业管理办法》第三十二条的规定，或《上海市居住物业管理条例》第十三条规定：“住宅出售单位应当按照规定提供物业管理区域必需的物业管理服务用房，产权属全体业主共有”。另一种是由国家所有，如《大连市城市住宅小区物业管理办法》第二十二条规定：“开发建设和经营单位移交住宅小区时，应按下列标准一次性无偿向管委会提供管理用房，其产权归国家所有”，或《安徽省城市住宅区物业管理暂行办法》第二十七条规定：“房地产开发单位移交住宅区时，应按所在地城市人民政府有关规定向业主委员会提供住宅区物业管理用房，产权属国家所有”。笔者认为，不适宜将物业管理用房的产权确定为国家所有，因为业主在购买商品房的价格中已包含了这类房屋的建造安装费用，业主有权拥有这类房屋。国家征用尚且要支付适当的代价，在此国家将产权无代价地归为己有，侵犯了业主的财产权。
综上所述，对于住宅小区由国家所有的共用部分，如前所述，业主的权利和义务相当于一般的公民和市民，是公法上的权利义务。而对于由全体业主共有的共用部分，业主的权利义务与其对单幢住宅共用部分的权利义务差不多，同样是物权法上持分共有的关系，它从属于单幢住宅专有部分的权利，随着其得失变更而得失变更。
四、规范住宅小区共用部分权属问题的立法建议
物业管理由过去房管局实施对单幢住宅的行政管理，发展至如今的由物业管理公司实施对住宅小区的服务性管理，从管理的规模、管理的形式上都不可同日而语。但在物业管理方面目前仍没有中央立法，只有许多各式各样、立法技术高低不一、立法权限各不相同的行政法规、部门规章、地方法规、地方规章可资遵照，物业管理作为一个新现象，新问题，亟需法学理论上的深入探讨和研究，亟待立法的健全和完善。国务院在去年底公布了《物业管理条例（草案）》（以下简称《草案》），向社会各界征求意见和建议，由于物业管理问题涉及到广大群众的切身利益，该《草案》引起了社会各界的广泛关注及热烈的讨论。
而本文所论述的住宅小区共用部分的问题，在现有的法律法规中，包括在《草案》中，还没有一个明确的概念、范围，一些相关的问题散见于各种不同的法规、规章中，更别说对其产权归属的规定了。立法的滞后，使房产开发公司、物业管理公司与业主之间矛盾重重，严重阻碍了物业管理的发展。
（一）对住宅小区共用部分与单幢住宅共用部分分别定义。在国务院的《草案》中仍旧笼统地将住宅小区共用部分与单幢住宅共用部分合并起来，称为“物业共用部分、共用设施”。通过前文两者的比较可以看出，将两者分开作出规定是具有现实意义的。现时，在房产证的产权登记中，只是将商品房内的面积以及单幢住宅内的公摊面积进行登记。因此，单幢住宅内共用部分的产权归属十分明晰。相反，住宅小区的共用部分涉及的主体具有不确定性，从而使纠纷不断。况且，在根据“谁投资谁享有”原则下确定权属主体时，往往依据的就是房产开发公司是否将该设施、设备的建筑安装费用作为住宅小区建设成本打入销售价格中。但是在审判实践中，往往无法举证证实这部分的建筑安装费用是否已经进入了建设成本中，因而无法确定其到底谁属。建议在立法中，规定房产开发公司与业主签订购房合同时，必须列出进入建设成本的住宅小区共用部分的设施、设备，这样更利于明确产权的归属、更方便于实践操作。
（二）明确界定住宅小区共用部分的范围。由于住宅小区共用部分在建筑、构造及使用功能多样性的特点，界定住宅小区共用部分范围也是涉及各方权属主体的权利、义务实现的关键问题。有的国家采用的是排除法予以确定，如日本法律规定专有部分以外的建筑物部分及不属于专有部分之建筑物附属物……以及其他在构造上可供区分所有权人全体或其一部分共用的建筑物部分。有的国家采用的是列举法予以确定，如德国法律规定：（1）建筑物所在之土地及其附属的庭园，及围绕建筑物的空地；（2）维持建筑物安全所必要的建筑物构成体部分，如……；（3）供住宅所有权人共同使用的设施、设备部分，如……；（4）本为专有客体而具有封闭性空间，但依住宅所有权全体约定供共同使用的部分。⑤结合我国的实际情况，笔者认为将两者结合来规定更明确，将专有部分以外的住宅小区其余部分作为补底条款，再根据共用部分不同的使用功能及建筑构造特点作出列举，在性质上将共用部分进行区分，更有利于对其产权归属主体进行区分。
（作者单位：广州市白云区人民法院）
[关闭] ［打印］
|
